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海南省海口市人民政府


海口市人民政府令第47号

《海口市处置闲置土地若干规定》已经2005年4月8日市人民政府第39次常务会议通过，现予发布，自2005年5月1日起施行。



市长：陈辞



二○○五年四月八日



海口市处置闲置土地若干规定







第一条 为了加强建设用地管理，合理利用土地资源，促进我市经济和社会发展，根据有关法律法规，结合本市实际，制定本规定。

第二条 下列情形之一的闲置建设用地，市土地行政主管部门可以报经原用地批准机关批准后无偿收回土地使用权或占有的土地：

（一）以划拨、出让、转让方式取得国有土地使用权，超过约定的动工开发日期（没有约定期限的自用地批准文件颁发之日起）满两年未按规定开发建设的；

（二）经批准改变土地用途后，超过约定的动工开发日期满两年未按规定开发建设的；

（三）经批准的临时建设项目期满后，其用地满两年未按规定开发建设的；

（四）用地分宗发证且有约定动工开发期限，单宗用地超过约定的动工开发期限满两年未按规定开发建设的；

（五）用地项目批准后，圈占土地满两年未依法办理项目用地批准手续的；

（六）已交定金或者部分地价款，占用土地满两年未办理项目批准手续的；

（七）土地使用人违反合同约定，欠缴地价款的。

未报建动工开发的建设工程，经规划部门认定不能补办有关手续的，其所建设部分不计入用地项目总投资额。

第三条 因政府或政府部门原因造成闲置满两年的建设用地，可以核发换地权益书或以其它有偿方式收回土地使用权或占用的土地。

用地项目符合产业政策和规划要求的，由土地使用权人申请，经有批准权的人民政府批准，可以采取改变建设项目、改变土地用途、置换使用等方式处置。

核发换地权益书的具体方法按海南省有关规定办理。

第四条 下列事由可以认定为政府或政府有关部门原因：

（一）用地单位申请报建，市规划部门因规划原因暂停报建造成土地闲置的，但用地单位报建时土地闲置满两年的除外；

（二）土地出让合同约定政府修建具体基础设施，但政府未按约定完成修建，致使项目未具备开发建设条件，造成土地闲置的；

（三）政府在土地出让金外另行收取修建道路等费用，但未兑现修建相应的基础设施，致使项目未具备开发建设条件，造成土地闲置的；

（四）用地单位已交清土地出让金和征地补偿款，政府或政府有关部门未将征地补偿款拨付给被征用单位，致使被征用单位阻挠用地单位开发建设，造成土地闲置的；

（五）用地出现权属重叠或权属不清，用地单位无法动工开发建设，造成土地闲置的。

第五条 基础设施补偿用地闲置满两年的，可以核发换地权益书或按原补偿价格挂帐收回。挂帐收回的土地通过政府出让变现后，所收取的土地出让金优先清偿挂帐金额。权益人也可以挂帐金额冲抵政府收取的费用（税金、征地补偿款和拆迁安置补偿费除外）或抵偿所欠政府的债务。其中冲抵土地出让金采取先收取后返还的方式处理。

第六条 涉及银行等金融机构及资产管理公司权益的闲置土地按以下办法处置：

（一）经司法程序抵债给银行等金融机构及资产管理公司的闲置土地，以换地权益书的方式收回。银行等金融机构及资产管理公司未取得土地使用权擅自组织或委托拍卖转让土地的，其土地转让行为无效。

（二）用地单位擅自将闲置满两年的土地抵债给银行等金融机构及资产管理公司的，属非法转让土地行为，土地使用权无偿收回。

（三）市土地行政主管部门无偿收回已设定抵押权的闲置土地，应及时函告抵押权人。抵押权人可以要求债务人重新设定担保等方式保障其债权实现.

第七条 涉及企业改制的闲置土地，政府已批准企业改制方案且明确以土地变现等方式安置职工的，按政府批准文件办理土地过户手续，但在同等条件下，市政府有优先购买权。

第八条 涉及司法查封或裁定过户闲置土地按以下办法处理：

（一）人民法院已查封的闲置土地，市政府决定依法无偿收回土地使用权的，应当函请人民法院及时解除查封；

（二）人民法院对闲置土地裁定过户的（处置机关已做出处置决定和涉及银行权益的除外），在同等条件下，政府可行使优先收购权；政府不收购的，市土地行政主管部门在办理土地过户手续时，与新土地权益人签订土地开发协议，限期开发。

第九条 闲置满一年未满二年的建设用地，征收相当于土地使用权出让金或转让时土地使用权评估价格10%以上20%以下的土地闲置费，但因政府或政府有关部门原因造成闲置的除外。

第十条 市土地行政主管部门按本规定第二条第（六）、（七）项无偿收回土地后，已缴交的部分土地出让金或定金不予退还，并可请求违约赔偿。

第十一条 市土地行政主管部门按以下程序收回闲置土地：

（一）向土地权益人发出《收回土地事先告知通知书》，将拟收回土地的事实、理由和依据以及申辩、陈述和要求听证等权利告知土地权益人，并抄送市规划、建设等行政主管部门。市规划、建设等行政主管部门暂停办理有关土地权益人建设用地的规划报建、建设等审批手续；

（二）告知听证程序完结后，土地闲置事实清楚的，报原用地批准机关审批后发出《收回土地决定书》，注销相关土地权源证明。

第十二条 本规定具体应用的问题由市国土资源局负责解释。

第十三条 本决定自2005年5月1日起施行。




法治理想与理想法治

何旺翔


法治之理想需要以理想之法治加以充实，而理想之法治只有在法治理想的驱动下才能得以实现。
一、法治—社会主义现阶段的重要理想目标
所谓法治应是社会控制的一种模式，是指人们通过或主要通过法律对国家的治理而求理想社会的实现。① 法治是一种理性的办事原则，是一种民主的治理模式。与法治相对应的是德治，其乃是指人们借助或主要借助道德的作用对社会进行调节和控制而求理想的实现。② 法治之理念起源于西方，其根源于古希腊的理性文化和基督教之人性恶论。柏拉图在其著作《法律篇》中就提出了“服从法律的统治”的理念，而随着社会关系的契约化，人们更以追求事实上的平等和独立为目标；而基督教哲学的人性恶理论促使西方人优先选择客观公正的法律而非主观性强的道德作为社会的治理准则。古代中国的先秦哲人也曾提出过“法治”之思想，但纵观中华历史，人治乃为主流。因为传统儒家 以“礼法结合，德主刑辅”为其法律哲学，同时其认为只有道德高尚的君主才能治理好国家。历史经验告诉我们人治的结果是专制，是社会运作的极度混乱和低效，因为个人的命令主宰了一个国家全体人民的命运，因为整个社会缺乏一套统一的治理规则。
那么德治呢？德治之“德”是个人之“德”还是社会整体之 “德”？若为个人之“德”，那么其本质上就是一种人治，其与中国传统人治理念毫无本质差异，只不过于现今社会其有一套相应的选拔机制更加保证了德治者具有高尚的道德，这与世袭制相比显有进步，但难免百密一疏，而且人在不断发展变化，今天的我还是明天的我吗？德治之“德”若为社会整体之“德”，也即每一个社会成员都具有高尚之道德情操，那么可以说这种德治是全体社会成员道德的统治，应该说这是一种很好的治理模式，因为每个人都知道他们该做什么，不该做什么，而且他们知道自觉的去遵守相应的规则，这比法治要进步的多，但这未免太过理想化了。于现实看来，中国不具有这样的大土壤，这种德治毕竟离我们太遥远了，其只不过是我们的最终理想，而法治才是理想的现实。
如果说共产主义是我们的最高纲领，那么建设有中国特色的社会主义就是我们的最低纲领。与此相对应，德治（全体社会成员的道德统治）就是我们的最高纲领（理想目标），而法治就是我们的最低纲领（理想目标）。因为共产主义社会虽然仍然有“公共生活的起码规则”（笔者注：即一种全体社会成员公认和共同遵守的道德），但它不是法，因为它没有法所特有的阶级性，就像原始习惯一样，只是一种公共生活的社会规则，而作为体现国家意志的法将与国家一起消灭在共产主义的实现过程中③；因为建设有中国特色的社会主义，需要社会主义市场经济的发育、完善，需要民主政治体制的建立，而这一切都必须与法治社会的构建为基础，必须与法治模式的完善为契机。因此应该说法治是我国社会主义现阶段的重要理想目标，但它不是我们的终极理想目标。
二、中国需要什么样的法治？——理想的法治
党的十六大报告中明确指出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。那么该如何理解法治的内涵呢，也即我们理想的法治是什么样呢？对于法治有两种根本不同的理解。一种把法治看作实现国家秩序或社会治安的手段（笔者注：东方法治观），另一种认为法治的核心内容是基于保障个人自由和权利的需要而对国家权力施加必要的限制（笔者注：西方法治观）。④
我们不可能完全照搬西方的法治模式，因为我们有着自己的社会现实；我们亦不可因西方思潮的大举“入侵”而产生一种逆反心理，以维护民族特点为借口而一概否定西方文明的科学合理性。我们只有在强调自我或本土的经验基础的同时也强调他者或域外的经验以及双方的互动关系，以保持自我在与他者相遇时的精神结构上的弹性和开放性，避免偏狭和冥顽不化。⑤ 我们应该看到摆在我们面前的是在激进革命后留下的大片制度空白，因此我们的首要任务在于制度的构建，秩序的建立，而非简单引进西方法治理念而空谈公民权利的维护，因为没有秩序、制度的建立，权利的保障是不现实的；我们应该看到中国是一个关系秩序社会，有“关系”者可以获得第一手信息资料，也可以拥有优先的发言权，因此信息渠道的通畅化、透明化，才是实现民主，实现法治的关键。因此我们要加强立法，要提高司法与行政的透明化。总而言之，制度和秩序的建立才是当务之急。
依西方传统法治理念，法治的构成包括形式要件和实质要件，形式要件即法的普遍性，实质要件即法的优良性。就此而言，我们似乎离法治已经很近了，因为经过数十年的努力，我们已经有了相对系统的法律体系，而且我们还在不断完善这一法律体系。不仅如此，我们的法律不但引进了西方先进的法律制度，而且还在此基础上进行了具有本土特色的创新。法的普遍性和优良性似乎在我国已经做得不错了。但有再好的法律，再好的制度体系，其得不到切实有效的贯彻，那也只不过是一纸空文。是有法可依，但却未必有法必依；是有法必依，但却非执法必严。就浅层原因而言即是缺乏严格公正的执法理念，但就深层诱因看来关键在于缺乏专门化的法律职业群体，执法人员、司法人员的素质的确有待提高。这种素质不仅仅是理论素养，而更应是道德素养。因此，形成全面的执法、司法人员培养体系，构建公正合理的选拔机制，才能不断优化执法、司法人员队伍的素质，才能做到真正的公正严格执法，而这一切并不是靠上两次课，搞几次培训班就能做到的。
我们理想中的法治状态，许多法学家已为我们进行了很好的理论构建，但构建在于实践。单纯的批判是不够的，因为若无构建，我们也就没了批判的目标，我们总不能老去研究西方各国法治模式的优劣吧。但单纯的构建也是不够的，因为单纯的构建是僵死的，只有在构建中批判，在批判中构建，才能不断推动法治的完善，不断向前发展。而我们批判与构建的精神动力就来源于我们的法治理想。
三、结语
法治理想的确立与理想法治的构建是互动的。在法治理想的驱动下，我们寻找出西方传统法治思想与中国社会现实的契合点，并希冀在此基础上建立我们理想的法治。法治是我们于现今作出的必然选择，其理应成为我们崇高的理想目标，而构建和批判正是我们为实现这一理想而进行的有益努力和尝试。




注释：
① 张中秋等著：《法理学》，南京大学出版社2001年版，第63页。
② 张中秋等著：《法理学》，南京大学出版社2001年版，第71页。
③ 张中秋等著：《法理学》，南京大学出版社2001年版，第60页。
④ 季卫东：《法治中国的可能性》，《战略与管理》第４８期。
⑤ 季卫东：《法治中国的可能性》，《战略与管理》第４８期。