论公立高校银行贷款的政策性特征
李文江
摘要：公立高校银行贷款是一种自发的制度，在2007年3月份召开的两会上也成为代表们热议的一个话题，大家呼吁政府尽快解决高校银行贷款问题。作者从公立高校和政策性银行同是公法人、公益性目标的一致性等分析出发，论证了公立高校政策性银行贷款的特征，对解决公立高校银行贷款存在问题具有理论意义和实际应用价值。
关键词：公立高校 公法人 开发性金融 软贷款
政策性银行为什么能够成为支持公立高校健康发展的主要力量，或者说公立高校政策性银行贷款的合法性、可行性，笔者试图加以论证。
一、政策性银行和公立高校同系公法人
（一） 对公法人的认识
所谓公法人，与私法人相对，是法人制度不断发展的产物。在古代罗马法中，法人的团体形态有三种：一种是成员显现型，指由一定数量成员（社员）构成的团体，如各种协会，其成员的地位和作用得到最大程度的显现。罗马法中有人的集合体（Universitas Personarum）的概念，它成为以后社团法人的起源。第二种是成员隐现型团体，它是物的集合体（Universitastrerum），如中世纪时的教会团体，其成员的地位和作用不甚明显,但财产却显示得很充分。它以后发展成为现代民法中的财团法人。第三种就是成员不现型团体，如古代罗马法中的国库（国家）和市府（地方自治团体），它们拥有独立的财产并可以独自享受权利，承担义务，既是公法主体，具有独立的公法上的法律人格，同时又是市民社会中具有独立人格的私法主体。他们的成员不能显现，和作为“人的集合体”与“物的集合体”的法人不同，它们以后发展成为公法人。
公法人的概念主要见于大陆法系国家，目的是为了区分国家与私法人的不同。这种不同乃在于公法人是由公法设立的；其存在的目的主要不是为了从事民事活动，享受民事权利、履行民事义务、承担民事责任，而是要为公共利益行使行政权力或提供服务，因而其所享有的权利也主要是公法所规定的行政权力。十九世纪中叶以后，公法人的概念迅速扩充，除国家以外，公法社团、公法财团、公共营造物等也被纳入公法人的概念之中，也就是本文下面所指的公法人中的特别法人。但公法人概念虽系继受民法概念而来，但在发展过程中，却因公法的独特性，而形成不同的概念。如民法上的法人，系指自然人以外，由法律所创设的，可以享有权利、承担义务的抽象组织体，因而只要具有权利能力，就是法人，很少有例外。但公法上却存在着完全权利能力、部分权利能力及不具权利能力的区分，而公法人只是其中具有完全权利能力的主体。也就是说，公法人不仅可以以自己的名义行使权利与义务，而且可以独立地承担责任，不仅可以对抗第三人，而且可以对抗设立它的国家或地方自治团体。
主张区分公法人与私法人者对如何进行区分并无统一标准，而是存在多种学说：
一是目的说。即以公共利益为目的而设立的法人为公法人，以私人利益为目的而设立的法人为私法人。
二是设立依据说。即依公法而设立的法人为公法人，依私法而设立的法人为私法人。
三是设立者说。即由国家或公共团体设立的法人为公法人，由私人设立的法人为私法人。
四是法律关系说。即对国家有特别利害关系并受国家特别保护的法人为公法人，反之则为私法人。
五是权力说。即凡行使或分担国家权力或政府职能的法人为公法人，反之则为私法人。
六是一般社会观念说。即依当时的社会观念认为是公法人者即为公法人，认为是私法人者则为私法人，并没有一个明确的标准。
笔者认为，上述学说都只从某一方面而不是完整地描述了区分的标准。笔者主张应采目的说与设立者说，即由国家或公共团体以公共利益为目的而设立的法人为公法人。
公私法人的划分是建立在公私法划分的基础上的，是西方学者把法律分为公私法的产物。前苏联和东欧国家由于摒弃公法与私法的划分故不承认公法人与私法人的区分。我国法学理论由于受前苏联理论的影响，在一个相当长的时期，将我国一切法律均视为公法 ，而否认有私法之存在。这一理论产生于、也适应了以前权力高度集中的行政经济体制的要求。而在社会主义市场经济条件下，特别是在加入世贸组织后，这种理论显然已经不能适应现实的需要。基于市场经济本身的性质，在当前强调公私法的区分，具有重大的理论意义和实践意义。有学者主张，区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提，力主应区分公法与私法 。笔者同意这一主张，并认为，在社会主义市场经济条件下，只要承认公法与私法的划分，便存在公法人和私法人划分的重要价值和意义。我国已有学者肯定这种划分的法律意义 。笔者认为，随着改革的进一步深入，将会出现更多的、旧的法人分类方法所不能包容的新型法人，如存款保险公司、公证机构等等，只能以公法人与私法人的分类方法来划分。
（二） 我国政策性银行属于公法人
我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人。我国现行《民法通则》将法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人两大类。笔者认为，这种分类并不能将我国的政策性银行这类新出现的法人包括进去。这是因为：
第一，政策性银行不是企业法人。企业法人是指以营利为目的的、独立从事商品生产经营活动的法人；其中以营利为目的、具有独立经济利益是其重要的法律特征 。 而政策性银行区别于其他商业性金融机构的主要特征便是不以营利为目的，专门贯彻、配合政府社会经济政策或意图，以追求社会整体效益为依归 ；它具有一定的独立经济利益，也要加强经济核算，争取保本微利，但它并不象商业性金融机构那样非常强调自己的独立经济利益。从另一个角度看，如果政策性银行为企业法人，那么它们就与商业银行毫无二致，其设立与运作也必须适用《商业银行法》的规定，而这显然是有违《商业银行法》的规定和国务院有关规定的 。因而，我国的政策性银行不是企业法人。有人认为，我国政策性银行是国有企业法人，并没有充足的理由 。《国家开发银行财务管理暂行办法》第3条提到，国家开发银行要办理工商登记。依笔者理解，这实际上是在把国家开发银行作为企业对待，因为在我国，只有企业才需要到工商行政管理机关办理工商登记。
第二，政策性银行不是机关法人。机关法人是指依照国家法律和行政命令组建的、以从事国家管理活动为主的各级国家机关。它们是代表国家从事管理活动的组织 。从不以营利为目的这一特征来看，政策性银行和机关法人是一样的；但机关法人另外具有的代表国家从事管理活动、依法享有、行使国家赋予的公权力的特征却是政策性银行所根本不具备的。虽然政策性银行充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具，但政策性银行本身并不是政府的组成部门，不是国家机关。因此，政策性银行不是机关法人。
第三，政策性银行不是事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的社会各项公益事业的各类法人，包括从事新闻、出版、广播、电视、电影、教育、文艺等事业的法人，是社会主义精神文明的重要内容。这些法人组织不以营利为目的，一般不参与商品生产和经营活动，虽然有时也能取得一定收益，但属于辅助性质。在不以营利为目的这一点上，政策性银行与事业单位法人是一致的；但如前所述，事业单位法人的活动仅限于文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等方面的社会公益事业，虽与商品经济活动不能截然分开，但并不是主要的经济活动参与者。而政策性银行的业务活动则主要包括农业发展、基础设施、基础产业和支柱产业的支持、进出口贸易促进等我国经济建设与发展的重要领域，是为专门贯彻、配合政府的社会经济政策或意图而开展活动的，以促进社会经济健康、协调发展，追求社会整体效益为已任，是社会主义市场经济活动的重要参与者。可见，政策性银行不属于事业单位法人。有人认为，政策性银行是根据政府宏观决策和法规行事，注重实现政府的政策意图和社会效益，因而政策性银行应属于公益法人，而且独出心裁地称为“公益（事业）法人” ，意在指其为公益性的事业单位法人，不免有些牵强附会，令人费解。
政策性银行应是公法人。既然我国法律体系在传统上属于大陆法，而我国现行民法对法人的分类又不能涵盖政策性银行这类新型法人，笔者认为，不妨从公法人与私法人划分的角度来分析一下政策性银行的法律性质。笔者认为，政策性银行应属于公法人，其理由如下：
第一，政策性银行的目的和宗旨是服务于公共利益的。政策性银行不以营利为目的，而应追求社会整体效益，服务于公共目的。之所以如此，是因为政策性金融业务与逐利的经营性业务常常是矛盾的，也就是说，政策性业务是非营利的或低盈利的。比如，一国落后地区的开发，对该国经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。然而，在经济现代化过程中，若以营利为指向，则相对缺乏的资金不仅不会流向落后地区，而且会出现从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济发达地区。在此情况下，对商业性金融机构而言，追逐营利的理性行为与宏观经济发展目标是相悖的。这样，只有由政府创设的政策性银行，不以营利为目的，而是服从宏观经济社会发展目标的要求，才能向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，由政府给予补贴，或担保其债务。但这并非意味着政策性银行忽视经营活动的收益，就必然发生亏损。
第二，政策性银行由国家设立或控制。与商业性金融机构不同，政策性银行绝大多数是由政府直接出全资或部分出资创立，如日本“二行九库”、韩国的政策性银行、美国进出口银行、我国三家政策性银行均是由国家出全资创立的；或是由国家作保证而设立。而不论政策性银行如何设立，它们都是以国家作为后盾，其组织与活动由国家控制和掌握，并与国家、政府保持极其密切的联系，服从和服务于国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务。
第三，一些同属于大陆法系传统的国家，如日本、法国，其政策性银行立法中均规定政策性银行为公法人。有学者认为，政策性银行属于公益（事业）法人；事实上，公益法人属于社团法人之一种，而社团法人又属于私法人之一种，因而，这些学者实际上是主张政策性银行属于私法人的一种。笔者认为，这是缺乏充分根据的，因而也是不能成立的。只要承认公私法划分在中国的有效性，政策性银行是公法人这一命题便告成立。
政策性银行公法人的法律地位一经确立，就具备了财政性金融的职能，也就从理论上成为支持公立高校的主要力量。
（三） 公立高校也属于公法人
公立高校在依法自主管理学校内部事务时，具有第三种法律地位，即公法人中的特别法人。这一观点虽然还没有在我国的立法中得到明确肯定，但已在学术界引起相当强烈的反响并得到初步的共识。高校作为公法人中的特别法人包含两层含义：首先，高校是公法人，而非私法人；其次，高校与国家或国家机关等一般公法人不同，而是公法人中的特别法人。
公立高校作为公法人，其意义在于首先它是行政主体，是依公法所设立，享有公法所规定的行政权力、履行行政义务、承担行政责任的主体，其存在目的也首先不是为了从事民事活动或营利、而是为公共利益的目的、为公众提供服务，在行政法上具有完全权利能力与责任能力、能以自己名义行使权利、履行义务、承担责任，而且不仅可以对抗第三人，还可以对抗设立它的国家或教育部，也就是说可以对它们提起诉讼。
高校作为公法人中的一类特别法人，与国家或国家机关等公法人也不完全相同。在西方国家，作为行政主体的公法人，首先包括具有浓厚行政色彩的国家及地方自治团体，其次还包括具有一定独立性、脱离一般行政职能的专门行政机构。这类机构在英国被称为公法人（Public corporation），包括工商企业公法人，行政事务公法人，实施管制的公法人，咨询及和解性质公法人四类。在法国被称为公务法人（les etablissemnts publics），包括行政公务法人，地域公务法人，科学文化和职业公务法人，工商业公务法人四类。在德国，它们是传来意义的行政承担者，是公法法人，包括公法团体、公法机构和公法财团。在日本，它们属于其他行政主体，主要包括营造物法人和公共组合。本文为了行文的方便，将其统称为公法人中的特别法人。
这些法人虽然名称各异，但具有一些共同的特点：首先，它们是法人，具有一切法人所共同具有的法律地位。如拥有自己独立的财产，与设立该法人的国家或地方政府的财产分离，具有独立的预算，在业务活动中所得到的赢余可以自己储备，而不是上交给设立它的国家或地方政府，因而具有财政上的独立性。又如它可以以自己的名义接受捐赠，签订合同，起诉和应诉等。其次，它们是依行政法设立的法人，其设立、废除、变更和内部组织规则由行政法规规定，不受公司法的拘束。其享有的权利和负担的义务、责任主要是行政法上的，由行政法规规定。第三，它们属于公法人，具有公法人的某些特征，除上述方面外，它们还可以享有公法人的某些特权，如公用征收，财产不能扣押和强制执行，可以签订行政合同，制定规章的行为是行政行为，工作人员可以属于公职人员等。不过它们之间在享有特权的范围和程度上是有差别的。最后也是最重要的是，这些公法人中的特别法人，具有独立的人格，与国家或地方政府保持一定的独立性，独立负担实施公务所产生的权利、义务和责任，并且较少行政机关的官僚风气和繁琐程序，体现出相当的自主、自治特色。高等学校就是这些特别法人中的一类，不同于国家等其他公法人。
二、政策性银行和公立高校具有公益目标的一致性
（一） 政策性银行的公益性目标产生的依据和功能
国务院关于加强和改进新形势下国家行政学院工作的若干意见
国务院
国务院关于加强和改进新形势下国家行政学院工作的若干意见
国发 〔2009〕 43 号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为适应我国改革开放和社会主义现代化建设新形势，进一步发挥国家行政学院在党和国家事业发展中的作用，加快实现建成国际一流行政学院的目标，根据党的十七大精神和党中央、国务院对国家行政学院发展的新要求，现就加强和改进新形势下国家行政学院工作，提出如下意见。
一、加强和改进国家行政学院工作是新形势新任务的迫切要求
(一)国家行政学院在党和国家事业发展中发挥了重要作用。国家行政学院成立15年来，在党中央、国务院领导下，教学培训、科学研究、决策咨询等各项工作取得了显著成绩。培训规模不断扩大，培训质量不断提高，在建设高素质公务员队伍和高层次管理人才方面发挥了重要作用。围绕党和政府的中心工作，努力开展科学研究和决策咨询服务，取得了一批有分量的成果，特别是在深化行政管理体制改革、推进政府管理创新方面发挥了积极作用。对外开放办学、人才队伍建设、信息化建设以及对地方行政学院的业务指导等方面不断取得重要进展。在多年的实践中，积累了不少经验，需要认真加以总结。
(二)国家行政学院工作面临的新形势新任务。从总体上看，目前国家行政学院的工作是适应形势发展要求的，但也存在一些亟待研究解决的问题。当今世界处在大发展大变革大调整时期，我国改革发展处于关键阶段，公务员培训多元化、现代化、信息化、国际化的趋势越来越明显。新形势、新任务，要求国家行政学院在落实党的十七大提出的继续大规模培训干部、大幅度提高干部素质的战略决策、培养善于治国理政的高素质公务员队伍中发挥更大的作用；要求国家行政学院在加强科学研究和决策咨询服务、为党和政府提供智力支持方面有更大的作为；要求国家行政学院创新办院理念和体制机制，加快建成创新型、开放式、现代化的国际一流行政学院。
二、加强和改进国家行政学院工作的总体要求和主要任务
(三)加强和改进国家行政学院工作的总体要求。新的形势下，加强和改进国家行政学院工作，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持正确方向，全面履行职能，更加注重围绕中心、服务大局，更加注重解放思想、改革创新，更加注重发挥优势、突出特色，更加注重开放办学，更加注重科学建院、民主建院、依法建院，全面提升综合素质、发展水平和核心竞争力，加快建设特色鲜明的国际一流行政学院，充分发挥高中级公务员教育培训的主阵地作用，科学研究特别是公共行政领域和政府管理创新研究的重要基地作用，政府决策的思想库作用。
(四)加强和改进国家行政学院工作的主要任务。围绕建成国际一流行政学院的目标，完善教学、科研、咨询三位一体的办院体系，立足当前，放眼长远，统筹规划，合理布局，着力深化改革、促进科学发展；实施特色立院、质量兴院、人才强院战略，着力提升学院素质和办院水平；构建特色鲜明的教学培训体系，创新培训理念、培训内容和培训方法，着力培养善于治国理政的优秀人才；加强科研、咨询工作，着力提供高质量和有重要影响力的科研、咨询成果；加强人才的选拔培养和合理使用，着力建设国际一流水平的高素质教学、研究和管理人才队伍；坚持从严治院，严格制度，严格管理，着力营造良好院风，促进国家行政学院又好又快发展。
三、深化教学培训改革，着力提高培训质量和水平
(五)全面推进教学培训创新。要适应国内外形势发展的要求，不断更新和充实教学培训内容，以提高公务员综合素质和行政能力为核心，以公仆意识、政府管理、依法行政为重点，丰富和发展具有鲜明特色的教学培训布局。要按照理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则，加强培训需求调研，建立有效的需求调研制度，增强教学培训的针对性。要根据新形势新任务的要求，及时将党和国家在改革开放和社会主义现代化建设中的重大战略部署，转化为教学培训的重点内容，推进中国特色社会主义理论体系进教材、进课堂、进头脑，不断推动学习实践科学发展观向深度和广度发展，增强教学培训的时代性。要顺应我国公务员培训格局的新变化，强化竞争意识和质量意识，努力开发新课程，推进培训管理机制创新，增强教学培训的实效性。
(六)完善培训班次布局。要根据党和国家的中心任务和公务员培训需求，合理设置和调整班次，构建以高中级公务员为主体，分类科学、层次合理、长短结合、多元互补的培训班次格局。要继续办好省部级领导干部专题研讨班和厅局级公务员任职班、进修班、专题研讨班，继续办好国有重要骨干企业领导人员培训班、西部地区和东北地区领导干部培训班。要完善和创新培训机制，继续办好各类委托培训班。
(七)继续办好青年干部培训班。要继续按照国务院的相关规定，在认真总结以往经验基础上，更好地举办青年干部培训班。根据我国公务员队伍建设和干部教育培训工作的新要求，合理确定培训对象，主要面向具有实际工作经验的公务员青年骨干，采取在学院学习、在实践中锻炼等多种方式，进行系统教育培训，全面提高他们的基本素质和公共行政能力。要完善相关配套措施和管理制度。
(八)加强应急管理培训。要坚持高起点高标准，加快国家应急管理人员培训基地建设。要依托国家行政学院整合中央国家机关、地方政府和有关高校、科研机构的相关教学研究资源，广泛借鉴国外成功经验，建设成为全国应急管理人员培训中心、应急管理政策研究和咨询中心以及国际交流与合作中心。充分发挥国家应急管理人员培训基地的示范辐射和对国(境)外交流的平台作用，指导带动地方行政学院开展应急管理培训工作。努力构建中国特色应急管理教学培训、科学研究、决策咨询体系。
(九)开展学历学位教育。按照国家学位授权审核的法规及程序，申请开展与学院主要学科有关的硕士、博士学历学位教育以及公共管理硕士（MPA）等专业学位教育，创办博士后流动站，为国家培养高层次行政管理和政策研究人才。根据国家有关规定，接受外国留学生、进修生，做好涉外学历学位教育工作。
(十)建设特色鲜明、结构合理的学科体系。要紧紧围绕国家事业发展需要，不断加强学科建设。要突出重点学科，强化优势学科，拓展相关学科，坚持以公共管理为重点，着重建设公共行政学、行政法学、政府经济学、政策学、领导科学、社会管理学、应急管理学等学科体系，形成充分体现学院发展方向、特色鲜明、结构合理、适应性强的学科体系。要加大对学科建设的投入。
(十一)加强课程体系和教材体系建设。要根据国家行政学院培训工作的特点，针对不同培训对象的实际需要，研究制定学院课程和教材开发规划，加强各类课程和教材建设。要合理设计培训课程，完善主干课程体系，建立和实施课程更新制度，加快推进自主选学课程开发。要按照少而精和管用有效的原则，编写适应各类公务员培训需求的精品教材，形成有行政学院特色的教材体系。
(十二)深化培训方式方法改革。要遵循干部成长规律和公务员培训规律，不断创新教学培训方式方法，改进讲授式教学，强化研究式、案例式、体验式、行动式和现场教学等，增强教学培训的感染力和吸引力。切实加强案例库建设，提升案例教学水平。要调动教师和学员两个方面的积极性，实现教学相长、学学相长。全面加强信息化建设，充分利用信息技术和网络平台，积极开展远程教学，不断提高教学培训的现代化和信息化水平。
四、加大科学研究、决策咨询工作力度，多出精品力作
(十三)积极开展科学研究。要充分发挥学院教学、研究人才密集的优势，重视基础性研究，重点加强应用性研究。要紧紧围绕党中央、国务院的中心工作和经济社会发展中的重大问题深入开展科研活动，特别要集中力量开展重大专题研究，多出高质量、有价值的科研成果，为提高教学培训水平服务，为推进理论创新和实践创新服务，为党和政府工作服务。要坚持百花齐放、百家争鸣的方针，鼓励大胆探索，勇于创新，努力营造良好的科研环境和宽松的学术氛围。
(十四)加强决策咨询服务。要围绕改革开放和社会主义现代化建设全局性、战略性问题，以及经济社会发展的热点、难点问题开展决策咨询活动，突出决策咨询服务的前瞻性、应用性和对策性。要重视组织教学、研究人员深入基层，深入实际，开展调查研究；重视加强与中央部门和地方的合作，拓宽决策咨询服务领域；重视发挥学员来源广、层次高和有理论、有实践经验的优势，鼓励学员参与决策咨询活动；重视利用行政学院系统资源，形成决策咨询服务合力。
(十五)促进科学研究、决策咨询与教学培训有机结合。要探索教学培训、科学研究、决策咨询有机结合的实现形式，努力将教学培训与开展科学研究、决策咨询结合起来，与研究解决实际问题结合起来，实现教学培训、科学研究、决策咨询三者相互促进、共同发展。
(十六)加强科研、咨询平台建设。要推进科研、咨询服务组织创新，积极培育学术组织，发挥学院研究会、研究中心的作用。要积极同有关部门、地方建立相对稳定的合作交流机制，促进理论与实际密切结合。要通过举办高层论坛、召开研讨会、出版年度研究报告等，搭建有利于多出快出科研、咨询成果的平台。要加大对科研、咨询成果的宣传和推介力度，加强学院刊物和出版工作，促进科研、咨询成果的转化和应用。
(十七)推进科研、咨询管理体制机制创新。要加强科研、咨询工作的目标管理，以科研、咨询项目为纽带，优化资源配置。要健全科研、咨询工作的激励约束机制，完善绩效考核办法，把开展科研、咨询工作的成效作为业绩考核和职称评定、岗位竞聘的重要依据。对在科研、咨询工作中做出显著成绩的人员，要给予精神和物质奖励，鼓励多出优秀成果。
五、进一步扩大开放办学，不断提升学院国际化水平和影响力
(十八)努力开展涉外培训工作。要充分发挥国家行政学院对外开放办学的优势，主动服务国家对外开放大局，增强涉外培训班次，创新培训机制和方式，丰富培训内容，努力提高涉外培训质量。
(十九)积极开展赴国(境)外培训。要在巩固已有的国(境)外培训项目基础上，开拓新的培训渠道，根据需要适度扩大赴国(境)外培训的规模。研究制定教学、研究人员和学员赴国(境)外培训办法，规范和改进培训管理工作，提高学习培训效果。
(二十)拓展国际交流与合作领域。要立足国内、面向世界，广泛开展与境外有关方面的交流合作。要扩大与各国政府机构、行政学院、非政府组织、著名院校、科研院所、学术团体以及国际组织、跨国公司的交流与合作，充分发挥学院在国际行政院校联合会和亚太地区行政院校联合会等国际组织中的作用。要完善外国政要和知名专家学者兼任学院客座教授制度，为友好国家政要和国际著名人士提供讲坛，授予名誉学术称号，接受国外访问学者。要鼓励教学、研究人员赴国（境）外进修、讲学，参加国际学术交流活动。适当举办国际论坛和研讨活动，为推进中外政府管理创新搭建交流合作平台。加强与国(境)外公务员培训机构的交流与合作。
(二十一)扩大国内交流与合作。要加强与中央部门、地方政府和企业的合作，选择一些地方和单位，建立若干稳定、有特色的教学培训、科学研究和决策咨询研究基地。加强与中央党校等各类干部教育培训机构的交流与合作，加强与国内高等院校、科研机构等交流与合作，实现优势互补、共同发展。
(二十二)加强对地方行政学院的业务指导。国家行政学院要进一步加强对地方行政学院在教学、科研、咨询、师资培训，以及开放办学等方面的业务指导。制定科学的业务工作质量评估体系和办法，对地方行政学院的学科建设、教材编写、科研课题立项等工作进行协调和指导。通过资源共享、优化配置、联合办学等方式，创新体制机制，推进全国行政学院事业发展。
六、大力实施人才强院战略，努力建设高素质、高水平的教职工队伍
(二十三)制定和实施人才强院战略规划。要抓紧研究制定人才强院中长期战略规划，坚持以教学、研究人才队伍建设为重点，统筹各类人才队伍建设。采取更加有力的措施，大力培养、使用现有人才，积极引进各类人才，努力建设一支规模适当、结构合理、适应创建国际一流行政学院要求的高素质、高水平人才队伍。
(二十四)加强教学、研究人员队伍建设。要加强专职教师队伍建设，全面提高基本素质。加大培养选拔学科带头人的力度，根据学院发展需要，面向国内外引进学科领军人才和高层次紧缺人才，确保每个学科都有在国内外具有重要影响的带头人，培养和引进有较高科研、咨询工作能力的优秀人才。要高度重视中青年骨干教师和研究人员的培养、使用，通过挂职锻炼、出国深造等多种方式，提高他们的综合素质和能力。专职教师要具有正确的政治方向、严谨求实的治学态度、勇于探索的创新精神和忠诚事业的责任感，坚持理论联系实际，品德高尚，为人师表。要按照专兼结合的原则，坚持选聘熟悉政府工作、具有较强教学、科研、咨询能力的高中级干部，以及知名专家学者担任兼职教授，并为他们承担教学培训、科学研究、决策咨询任务提供便利条件，充分发挥他们在学院发展中的重要作用。
(二十五)抓好教学管理、行政党务和后勤服务人员队伍建设。要更新教学管理理念，创新教学管理方法，提高教学管理人员的思想政治素质、管理能力和业务水平。要切实加强班主任队伍建设，明确岗位职责、素质要求和工作规范，完善选拔使用、教育培养、考核奖惩、纪律监督等制度，充分发挥班主任在教学管理和学员管理中的作用。要提高行政党务人员的政治素质和管理水平，形成一支政治强、业务精、纪律严、作风好的行政党务工作人员队伍。要推进后勤社会化改革，建设一支懂经营、善管理、会服务的后勤人员队伍。
(二十六)深化学院干部人事制度改革。要适应学院事业快速发展的需要，通过深化改革，进一步健全学院内部体制，明确职责分工，做到权责一致。要贯彻德才兼备、以德为先的方针，坚持正确的用人标准，按照分类管理的要求，建立健全各类人才选拔使用、教育培养、考核评价制度。要加大公开选拔、竞聘上岗力度，完善教研部门负责人岗位聘用制。要以完善激励约束机制为重点，研究制定符合学院特点和岗位要求的不同人员绩效考核办法，建立健全优胜劣汰机制，形成能上能下、能进能出、充满活力、公平公正的干部人事制度。
七、坚持从严治院，营造良好的院风
(二十七)坚持从严治学、从严治教。切实加强学风建设。严格学员管理，健全科学、规范的学员管理办法和考核制度，完善学员自我约束、自我管理机制，严明学院纪律。要强化教学、研究人员的职业道德建设，坚持课堂讲授有纪律、科学探索无禁区，倡导崇尚真理、严谨求实、勇于创新、团结协作的良好风气。
(二十八)切实加强院风建设。要形成“立德立行，求实求新”的院风，加强思想政治工作，大兴求真务实之风，勇于改革创新，营造爱岗敬业、甘于奉献、团结和谐、生动活泼、奋发向上的氛围。要深入开展社会主义核心价值体系学习教育，弘扬正气，鼓励先进。要切实加强党风廉政建设，把反腐倡廉教育纳入干部教育培训规划。加强学院文化建设。
八、加强领导，促进学院各项事业又好又快发展
(二十九)积极支持国家行政学院工作。建立有关部门负责同志到学院讲课、作报告、与学员座谈交流的制度。国务院各部门要积极帮助解决学院在教学培训、科学研究、决策咨询方面遇到的困难和问题，要在教学培训基地建设、科研咨询合作、人才交流、队伍建设等方面提供必要条件和支持。各地方要积极支持国家行政学院的工作。国家行政学院要主动与中央部门、地方政府加强联系和沟通。
(三十)加大经费支持力度。要完善财政保障制度，国家行政学院工作所需经费列入中央财政年度预算，保障各项工作需要。要加大对学院教学培训、科学研究和决策咨询工作经费的支持，增加对学院基础设施建设和信息化建设的投入。要积极帮助改善教职工和学员的学习、工作、生活条件。按照国家有关规定，国家行政学院可以接受不附加条件的社会赞助和捐赠。国家行政学院要坚持勤俭办学，建设节约型学院。
国务院
二○○九年十二月二十五日
