您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

浅议基层检察院
直接行使民行案件抗诉权

刘顺航

　　在现行法律框架下，基层人民检察院开展民行法律监督的空间是狭小的，在司法实践中由此遇到的困难和问题，给基层院带来了许多束缚和困惑。笔者从基层院有效开展民行检察工作着眼，就基层院行使民行案件提出抗诉权的合理性，发表一点个人的看法。
　　㈠立法规定的闲置与司法现状
　　民诉法第185 条第二款中规定，“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”第186条又规定“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。”该法条体现了对民行抗诉案件 “提高一级抗、提高一级审”的立法本意，体现了对启动抗诉再审应遵循准确抗诉、公正再审价值追求。但是在1995年10月9日最高法院在对四川省高院的复函中作出这样的司法解释：“上级人民检察院对基层人民法院发生法律效力的民事判决、裁定向中级人民法院提出抗诉，中级人民法院可以再审，也可以交由原作出生效裁判的基层人民法院再审”，这就单方变动了抗诉再审的审理格局，使这项原已完整的立法规定失去完整的作用和意义。而从经历了法院多年来普遍坚持的这一司法程序的审理情况看，其所具有的简便诉讼、降低司法成本等优点也是不容置疑的，到现在已演变为符合现行司法实际要求的一种情势变更。与之相适应，提出抗诉的人民检察院也相应出台指派基层院出庭支持抗诉的做法。2001年9月30日最高人民检察院通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第44条第二款规定：“受理抗诉的人民法院指令下级人民法院再审的，提出抗诉的人民检察院可以指令再审人民法院的同级人民检察院派员出席再审法庭。”这样，“两高”先后作出的变通规定使得原先立法中 “提高一级抗，提高一级审”的立法本意形同虚设。将抗诉再审案件同归于原审法院后所引起的诉讼审理变化，也势必同样要影响和推动法律监督机关对其职能做适应性的调整变动。
　　㈡现行司法程序的缺陷
　　一是从司法过程看，现行民行抗诉案件由原审法院再审，缺乏检察机关的有力监督。在抗诉案件中，当原审与再审集于同一审判机关后，该形式已从外部监督转变为内部监督。再审活动中，由于立法的不完善，监督机关在该阶段已无清晰的职权行使，再审的结果处在原审机关自查自纠的决定下产生。若从消极方面看，这容易产生部门保护主义。审判机关在自身防范克服本位主义保护方面还有许多工作要做。在抗诉再审缺乏外部有力监督的情况下，对抗诉再审结果的准确公正追求，势必会缺失必要的保障。
　　二是造成检察机关司法资源的浪费，工作效率不高。从基层院审查民行案件看，自受案到认为符合抗诉条件到提请上级院再审查直至做出提抗或终止审查，在这期间的法定审限就达半年以上。经过二个不同机关对同一事实做重复审查，真可谓“谨慎”。若再加上人民法院的再审期限，通常一个案件从当事人申诉到再审结果的出现，一般都得在一年以上。
　　三是基层检察院法律监督职能得不到完整的行使。抗诉案件回归原审基层法院再审，使得“提高一级抗、提高一级审”的立法结构受审判一方冲击解除，原有的检法二机关的平衡制约机制受到影响。在现有司法程序中，基层法院既可以依法审理所辖内的一审案件，又同时能够再审由上级检察院提出抗诉的先前已经原审过的同一个案件，而与其同级的人民检察院却不能对已生效又确有错误的一审裁判实行直接的法律监督，只能作为服务上级院的一种协助力量。所谓提请抗诉意见，只是一项建议性的工作。这与基层检察机关应担负的法律监督职责是很不相称的。法律监督不同于一般监督，它是一项权力行使，是指职责范围内的支配和指挥权，具有政治上的强制力量。而在现阶段，基层检察院仅能行使向上级院提请抗诉权，不属于严格意义上的法律监督。因为此时，被监督对象不在他职责内支使或指挥范围，且提抗后须受制于上级院的审查，并最终是以上级院的意见来决定提出或终止抗诉的。由于基层检察院未能有效行使该项法律监督权，在客观上使其法定的职权受到一定程度的削弱。
　　四是社会效果欠佳。在抗诉再审由基层原审法院审理后，诉讼过程仍是法院正常的普通一、二审程序，抗诉机关在再审活动中无具体的法律规定权利事项，而且被指派出庭的基层检察院除宣读抗诉书和对庭审合法进行监督外，并无太大作为。此外，案件当事人及知情者对抗诉再审回归原审法院再审的活动，对其结果的公正性、合法性存在合理的怀疑。
　　㈢基层院行使抗诉权的合理性
　　首先，现行的抗诉再审有利于推动基层院向着行使该项法律监督权的方向迈进。在审查民行申诉案件中，发现原一审裁判确有错误的，经与同级法院协商后可以作出检察建议，被同级人民法院采纳的，其作用和意义与抗诉改判具有同样的法律和社会效果。在对原案再审结果确有错误仍坚持不改的，可报请同级人大监督，对再审结果进行审查并提出处理意见。基层院在做好这些工作的同时，也在不断降低或接近于消除检察机关单方维持的原有的提抗审查的双重门槛。这些将为实现“一审案件同级抗”起到良好的过渡作用。
　　其次，由基层院行使抗诉权，是社会变革和司法实践的需要。长期以来，再审改判率低，检法双方分歧意见不易解除，这些现象已不是处于双方都能履行各自职责时产生正常的属于相互制约的那种情况，而是对一方维持错误另一方无法监督到位这种程序上的不当所产生的摩擦。而赋予基层院行使提出抗诉权，加大法律监督力度，将有效克服监督不到位的弊端。就法理而言，在国家划分司法管辖中，设置审判权与法律监督权是平衡并存又相互作用着的。在这种结构下，任何一方的职责履行，都必然引起相应方的职能连动，原先的民诉法中对这项立法的定位，并不会破坏这种连动和制衡关系，而是将基层院双方的这一项权能处在消极的不作为状态，把行使这项的权利义务抬高一层去运作，是在上一级的层次范围内去开展审判与监督的制衡和连动。而今，现实的这一平衡杠杆呈一高一低的出现，在客观上破坏了监督与平衡连动的完整性。既然审判一方已将抗诉再审放回原审进行，且已得到社会的认同，造就了情势变更的新的客观事实的出现，在立法中就应有它被认可的位置。但事情的另一端，即对检察机关的原设计模式至今还没有做相应的立法调整。无论从立法或司法角度，都应当从其内在的要求考虑，做出取直线的平衡制约关系。我国民事立法中对民行抗诉的策划是在维持体现准确、公正的实体原则和体现相互制约平衡的程序原则下设计的，这一设计在当时还处于计划经济体制的束缚下，显然更偏重实体理论功能的实现，而缺少司法实践总结的程序保护，故从它出台起就不是完美无暇的。在人民法院已经做过的部分调整和还应当允许基层人民检察院做相应部分调整的民行抗诉再审，都来自于社会变革和司法实践的需要，只有调整到位，原有立法在这方面的二项指导原则才能真正得到贯彻。
再次，基层院行使提出抗诉权，能够建立系统的保障机制。根据人民法院组织法第11条第三款之规定，人民检察院的检察长可以列席同级人民法院审判委员会会议。凡提出抗诉的案件经再审后，应当由同级审委会会议研究，而法律赋予同级检察院检察长列席监督的职责，当然还是履行法律监督职权。因此行使这一项法律权力，是检察抗诉案件是否抗准、再审是否公正的重要一环，也是检法二机关对再审监督和对公正效率所追求的目标。同时也是改变目前上级检察院监督下级法院存在先天不足的薄弱环节。此外，建立向上级院的备案制度，以接受上级检察院的领导，对再审后仍坚持有错不改的，拟定报请人大监督制度以加强监督力度，以及与同级法院建立协调制度等，都能在基层院行使提出抗诉权后，依职权产生的相关职能活动，它比较于上级检察院对下级法院行使抗诉权更具直接对抗和针对性。如此，检察机关民行案件抗诉效果无论在法律上或社会上较之目前和过去都会有较大的改观。

陕西省人民政府


陕西省人民政府驻外省（自治区、直辖市）办事处工作暂行规定
陕西省人民政府



陕西省人民政府驻外省（自治区、直辖市）办事处（以下简称办事处）是省政府派出的办事机构，行使省政府赋予的职权，代表省政府在兄弟省区协调处理涉及本省的有关事宜，完成省政府交办的任务。各办事处的工作统一由省政府办公厅归口管理。
各办事处要认真贯彻执行党中央、国务院的有关方针、政策和我省、驻地政府的规定，坚持四项基本原则，坚持改革、开放、搞活的方针，坚持为陕西经济建设服务，积极开展各项业务工作，搞好自身的思想建设和组织建设，把办事处建成廉洁、精干、高效、多能的工作机构。为了便
于行使职权和加强管理，使办事处的工作规范化、制度化、特制订本规定。
一、主要工作职责
（一）主动同驻地各有关部门加强联系，增进我省与兄弟省（自治区、直辖市）的相互了解和友好往来。积极为发展陕西与国内外的经济交流和合作，引进省外资金、技术、人才和先进管理经验牵线搭桥；大力开展物资协作，为振兴陕西经济服务。
（二）以促进陕西经济建设的发展为重点，广辟信息渠道，加强调查研究，了解驻地有关经济建设、体制改革、市场动态，文教科技发展等情况，并注意掌握国际市场行情，做好信息收集和传递工作，及时向省政府及有关部门提供有用的信息，促进我省产品提高竞争能力，进入当地市
场和打入国际市场。
（三）根据实际需要，为省内的单位和部门办理代购、代销、代运、代储业务。
（四）接待好本省去驻地的省级领导同志，并尽可能为省内各部门、各地市到驻在地临时出差的有关同志提供服务。围绕经济建设这个中心，把接待工作与洽谈业务、经济协作密切结合起来，不断改进服务态度，提高服务质量。
（五）承办省政府和办公厅交办的其它事项。
（六）完成驻地政府指派的工作任务。
二、基本管理制度
（一）各办事处实行主任负责制，副主任协助主任工作。重大问题由主任办公会议决定。
（二）办事处下设秘书、业务和接待三个部门。办事外的招待所、餐厅和车队由部门分管，并根据各自的具体条件，实行不同形式的承包经营责任制。
（三）办事处的各个部门和各个岗位都要明确职责，建立岗位责任制和其它各项规章制度，严格照章办事。
（四）办有公司或其它经济实体的办事处，必须实行政企分开。公司或经济实体要财务独立，自主经营，自负盈亏，照章纳税。应上缴的所得税，直接交省财政；经省财政厅核准，也可抵作对办事处的拨款。办事处工作人员不得在公司兼职。
（五）各办事处主任要定期向办公厅述职；办事处的工作情况，每半年向办公厅书面报告一次；重要情况和问题，应及时向办公厅请示报告。
三、财务管理
（一）办事处的年度财务收支，实行核定基数、定额包干、以收抵支、超收奖励，增亏不补的办法。各办事处都要大力开拓业务，改善经营管理，提高设施利用率，狠抓增收节支工作，增加资金积累，增强自我发展能力，力争尽快做到经费自给，以政自给有余。
（二）建立健全财务管理制度，支出实行一支笔审批。各种经常性费用开支。必须控制在考核的年度预算项目和定额指标以内，特殊开支由办事处提出申请，报省财政厅审批。凡国家、本省或驻在地定有标准的开支。必须按照规定执行。
（三）各办事处的财务由财政厅管理。按受财政厅行政财务处的监督和检查。要按照规定及时向行政财务处报送办事处及所属经营机构的财务预算和月报、季报、年终决算，同时抄报省政府办公厅。
四、人事管理
（一）办事处正副主任按干部管理权限，由省委组织部或省政府办公厅考核、任免；正、副科长（含科级正副主任）由办事处主任办公会议在核定的职数以内决定任免，报办公厅备案。
（二）各办事处任用、聘用人员，必须坚持党和国家的政策规定，杜绝不正之风。对各办事处在录用、调配工作人员中不符合政策规定的做法，省政府办公厅应予监督纠正。
（三）办事处的人员编制（包括正式调配数和在当地聘用数）和中层干部职数，由办公厅核定，不得随意突破。
（四）各办事处在驻地招聘、雇用工作人员，可自行考察，办理有关手续，报办公厅备案；从省内各单位选调工作人员，必须报省政府办公厅批准。
（五）符合离退休条件的在编人员，家在办事处驻地并有户粮关系者，经办公厅批准，可就地办理离退休手续；家属户粮关系在西安，本人占用办事处户口指标的，一般应在西安办理离退休手续。
（六）办事处每年对全体工作人员进行一次考核，考核结果要报送办公厅人事处。
五、基建管理
各办事处的年度基建项目投资计划，应报经省政府办公厅审核汇总，并报省计委审查同意后，纳入省基建计划，单独列户拨款。




1989年3月2日